Introducción
REFLEXIONES SOBRE EL SENTIDO Y LA FORMA DE HACER POLÍTICAS EDUCATIVAS A MODO DE INTRODUCCIÓN
Ricardo Cuenca Pareja
Ha sido la continuidad una característica distintiva de la gestión de este gobierno en asuntos educativos durante sus primeros dos años y medio. Esta continuidad se ha dado en un doble sentido. Por un lado, la alta dirección y los principales funcionarios del Ministerio de Educación permanecen en sus cargos. De hecho, José Antonio Chang es uno de los ministros que más tiempo ha estado al frente del despacho en los últimos años. Por otro lado, las prioridades educativas siguen en la línea temática planteada por el gobierno aprista desde mediados del 20061. En efecto, durante el 2008 se amplió el número de gobiernos locales participantes en el Plan Piloto de Municipalización y durante este año se inició el proceso de transferencia a las municipalidades acreditadas, se expandió el Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA), se entregaron laptops a 40.000 niños en las zonas rurales —en el marco del programa internacional One Laptop per Children (OLPC)—, y el Diseño Curricular Nacional (DCN) —oficializado en el 2005— fue modificado.
Particularmente, el tema docente ocupó un lugar importante en el paquete de medidas de este régimen. Durante la gestión del ministro Chang se realizaron un conjunto de evaluaciones de docentes para establecer líneas de base que ofrecieran información sobre el desempeño de los profesores, para medir el impacto de las capacitaciones impulsadas por el gobierno, para contratar profesores y para ingresar a la nueva carrera pública magisterial. Asimismo, se implementó el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (PRONAFCAP), se normó la evaluación única para postulantes a los institutos superiores pedagógicos y la nota 14 como requisito de ingreso—, se promovió la contratación de otros profesionales no docentes para enseñar en la escuela pública, se ofrecieron becas de estudios de docencia para los mejores estudiantes egresados de la escuela pública, se propuso la restricción de contratar a docentes que no provinieran del tercio superior en su institución de formación superior, se suspendió el ingreso a los programas no regulares para obtener el título y los grados en la carrera docente, se prohibió la creación de facultades, escuelas, filiales, programas y otros que condujeran a la obtención del título profesional o grado académico en Educación, y se promovió la compra de laptops para docentes en el marco del programa Maestro Siglo XXI.
No obstante esta vorágine de medidas de política —que han ido desde lineamientos generales hasta decisiones puntuales—, la situación de nuestra educación no ha cambiado. Por ejemplo, el rendimiento de los estudiantes sigue siendo uno de los más bajos de América Latina y, peor aún, según el informe de la segunda evaluación regional de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe de la UNESCO (OREALC-UNESCO), el Perú es el país que presenta la mayor inequidad educativa en América Latina, debido a la brecha que existe entre el rendimiento de los estudiantes de zonas urbanas y rurales. Finalmente, la implementación de la carrera pública magisterial se viene dando con muchísima dificultad a causa del alto grado de desconfianza del magisterio nacional hacia el Estado.
¿Por qué si toda la investigación educativa producida y las evaluaciones de reformas realizadas en América Latina han demostrado que para mejorar la educación son necesarios la continuidad de las políticas, un mayor protagonismo de los docentes y la democratización de las decisiones nuestra educación aún no despega?, ¿han sido estas medidas las más pertinentes?, ¿fueron construidas de manera adecuada?, ¿respondieron a prioridades suficientemente reflexionadas y discutidas?
Es posible atribuirle al «largo plazo» la responsabilidad por este desencuentro entre las políticas implementadas y nuestra realidad educativa. Sin embargo, también se puede mirar críticamente las causas de este desencuentro; analizar, por ejemplo, cuáles son el sentido y el significado de dichas medidas, y cuáles han sido las formas en la que estas fueron diseñadas e implementadas. En otras palabras, qué nociones de calidad y de participación están en la base las medidas de política propulsadas por el gobierno.
En nombre de la calidad
Según Inés Dussel (2007), la calidad educativa es uno de los temas que más interés suscita en el ámbito educativo. El afán por definirla y concretarla ha sido un esfuerzo importante en los últimos años, esfuerzo que ha puesto en evidencia que la calidad es un concepto para nada unívoco, que transmite, además, un complejo sistema de creencias e ideologías.
Lo cierto es que a pesar de la complejidad de la noción de calidad, los discursos construidos alrededor de ella son elementos fundamentales en las propuestas de cambio educativo. Sean como los grandes fines que se quieren lograr o como los orientadores de acciones concretas, es en nombre de la calidad que se toman las más importantes decisiones de política educativa.
¿Cómo ha entendido, entonces, el gobierno aprista la calidad educativa? El gobierno de García y la gestión de Chang parecieran defender una noción de calidad educativa fundamentada en ideas utilitaristas según las cuales «lo eficiente» es un principio irrenunciable, «lo tecnocrático» su estrategia más adecuada, y la medición —antes que la evaluación— la mejor vía para demostrar el nivel de calidad alcanzado. Por ello, las decisiones de política tomadas se han concebido como una mejora en la calidad de los insumos y como la estandarización de todos los «indicadores de calidad».
Al respecto, Gautier (2007) afirma que detrás del concepto tradicional de calidad de la educación, está el principio utilitarista que rigió —y en buena medida sigue rigiendo— los fines educativos; es decir, se espera que una educación de calidad sea aquella cuyos resultados sean útiles para enfrentar con eficiencia los retos de la vida moderna.
Esta noción tradicional de calidad educativa ha sido asumida por muchos Estados latinoamericanos, sobre todo a partir de la implementación de las llamadas reformas neoliberales de la década de 1990. Su ampliado uso se sustenta en que es posible ofrecer datos e información concreta sobre el éxito o el fracaso de las decisiones de política educativa. No obstante, pensar en la calidad de la educación en términos tradicionales trae consigo un conjunto de problemas, tales como la concepción monocultural de la educación y la subordinación de la equidad a la calidad educativa.
En efecto, ante la dificultad de incorporar la idea de «calidad sin homogeneización», esta noción tecnocrática de calidad requiere una concepción de educación que sea igual para todos sin importar las diferencias individuales de los estudiantes y, menos aún, las diferencias culturales. Esta idea de calidad, desde un enfoque utilitarista, pertenece a lo que Nussbaum (1997) denominó conmesurabilidad, atributo que se caracteriza porque toda acción humana es reductible a un mismo patrón, por lo tanto, medible.
Por otro lado, en esta noción utilitarista la equidad se concibe como la ansiada meta a la que se llegaría si el problema de «los insumos del proceso educativo» fuera previamente solucionado. En contraposición a esta extendida idea de calidad educativa, aparecen nociones de corte más humanista que, partiendo del reconocimiento de que la calidad educativa es un complejo, sostienen la importancia del derecho y la diversidad. No obstante, en estas posiciones coexisten, tal como lo afirma la OREALC, al menos dos interpretaciones sobre calidad educativa:
La primera concibe la educación como la base de la convivencia y la democracia, dando importancia a las dimensiones ciudadanas, cívicas y valóricas. La segunda se relaciona con los efectos socioeconómicos de la educación, en términos de limitaciones o aportes al crecimiento económico, el acceso a empleo y la integración social (OREALC-UNESCO 2007: 26).
Recordemos, finalmente, que el concepto de equidad irrumpe en las agendas de discusión educativa luego de la evidencia de que las políticas educativas de acceso y la apuesta por la ampliación de la cobertura no aseguraron, de modo alguno, mejoras en la educación de los niños y las niñas. Tal como afirma Morduchowicz (2003), se constató que la igualdad de oportunidades en el acceso no eliminaba las disparidades iniciales.
En nombre de la participación
La participación en educación es un proceso relativamente reciente, que se enfrenta en forma permanente a una larga tradición autoritaria de la educación. Erigida como un elemento fundamental del derecho a la educación, la participación es atravesada por un conjunto de factores que la colocan en permanente tensión. Por ejemplo, se resaltan sus aspectos deliberativos y consensuales, omitiendo los conflictos que participar trae consigo —aquello que Grompone (2005) denomina enfoque participacionista—; o bien la participación se construye como un discurso retórico, cuyo desarrollo se asocia al trabajo de la sociedad civil más que al del Estado (Eguren 2006).
No obstante la presencia de estas tensiones, los procesos y los mecanismos de participación han logrado transitar de su origen «utópico» a una posición de oportunidad para el desarrollo de procesos sociales de calidad (Kliksberg 2005).
Sobre la base de lo revisado, ¿cómo ha concebido en estos años el gobierno actual la participación? La gestión del ministro Chang estaría concibiendo la participación como un mero proceso de consulta, quedándole como prerrogativa la incorporación o no de las opiniones recogidas. Desde esta perspectiva «funcional» de la participación, las voces provenientes de las regiones y de la comunidad académica forman parte de un coro que acompaña el «formalismo» de la descentralización, pero que difícilmente se convertirán en voces protagónicas en las decisiones tomadas. Con ello, la actual gestión gubernamental estaría desconociendo que en el país se han dado muestras suficientes de que no solo es posible echar a andar procesos participativos, sino que también es posible conseguir más aliados que detractores.
Junto con esta noción utilitarista de la calidad educativa y con esta perspectiva funcional de la participación, el gobierno aprista ha conducido el sector siguiendo dos premisas tradicionales de la construcción de políticas. Primero, ha caído bajo los efectos que ocasiona la pesada carga moral del «deber ser» en educación, espacio privilegiado para los discursos e impedimento para concretar dichos discursos en prácticas reales. En segundo lugar, ha privilegiado la difusión de sus «impactantes» medidas de política antes que el sano ejercicio de rendir cuentas sobre los logros y las dificultades de dichas medidas.
Debiera, entonces, preocuparnos que durante estos tres años el gobierno reconozca oficialmente la importancia del Proyecto Educativo Nacional (PEN), pero lo utilice solo como un documento en el que debe encontrar el espacio adecuado para sus decisiones, en lugar de ser la guía para esas decisiones; impulse la descentralización educativa, pero no considere las dificultades que su Plan Piloto de Municipalización ocasiona a los procesos iniciados y sostenidos por los gobiernos regionales; manifieste su preocupación por la educación de los más pobres y excluidos, pero cierre abruptamente el proyecto educativo más importante para las áreas rurales y en su lugar distribuya laptops a los estudiantes; reconozca el derecho a la educación intercultural bilingüe (EIB), pero elimine paulatinamente la formación docente en EIB; apueste por el desarrollo profesional docente, pero centre sus acciones en procesos de evaluación —que alimentan el desprestigio de la carrera y desaniman al magisterio— y postergue la indispensable formación continua de los docentes.
A pesar de la enorme cantidad de medidas impulsadas por el gobierno aprista, la promesa del presidente García y del ministro Chang de mejorar sustantivamente nuestra educación será cada vez más difícil de cumplir mientras consideren que el «otro» puede ser un obstáculo para su idea de progreso económico e insistan en tomar decisiones con muy poco consenso.
Es sobre la mayoría de estos temas que este libro busca iniciar un necesario debate en el país. Esta publicación registra un conjunto de artículos elaborados por los miembros del Consejo Directivo de Foro Educativo 2007-20092, con la finalidad de hacer un balance de las principales decisiones de política adoptadas en estos mil días del actual gobierno.
Para la elaboración de los balances, se ha recurrido a la experiencia y el conocimiento de cada uno de los temas que tienen los directivos. Algunos de los autores han optado por convocar a asociados y asociadas para discutir las ideas y, en otros casos, se han utilizado las reflexiones generadas en las reuniones de trabajo con representantes de instituciones de la sociedad civil que forman parte de grupos de interés ampliados.
Este libro está estructurado en tres secciones. En la primera, Luis Guerrero, Fanni Muñoz y José Rivero analizan las tres apuestas del gobierno en materia de desarrollo docente, municipalización de la gestión educativa y alfabetización de adultos, respectivamente. En la segunda sección, Patricia Ames, Lucy Trapnell y Virginia Zavala dan cuenta de dos importantes ausencias en las políticas educativas: la educación en áreas rurales y la EIB. Finalmente, en la tercera sección se colocan algunos temas pendientes de atender por el actual gobierno. Susana Córdova plantea la necesidad de centrar las políticas educativas en la escuela, Manuel Iguiñiz propone la importancia de trabajar una ley de organización y funciones del Ministerio de Educación acorde con las necesidades actuales, y Teresa Tovar formula la importancia de reconocer en el PEN la política de Estado que tanto requiere nuestra educación.
Al publicar este libro, el Consejo Directivo 2007-2009 quiere continuar con la importante tradición iniciada hace 17 años por Foro Educativo de analizar las gestiones educativas de los distintos gobiernos, proponer alternativas para la mejora de las políticas educativas y aportar a la construcción de una educación de calidad para todos sin excepción. Finalmente, esperamos contribuir a la postergada reforma educativa. Todavía es posible iniciarla en los siguientes dos años.
Referencias bibliográficas
Dussel, Inés
2007 «Comentarios al documento base». Revista electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambios en Educación 5 (3), pp. 26-28. Disponible en http://www.reice.net/arts/vil5num3/art3.pdf>. Consultado en junio del 2008.
Eguren, Mariana
2006 «Introducción: nociones básicas en torno a la participación. Revisión de la literatura». En, C. Montero (ed.), Escuela y participación en el Perú. Temas y dilemas. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, pp. 29-27.
Gautier, Emilio
2007 «Educación de calidad. Comentarios a la nueva propuesta de OREALC/ UNESCO». Revista electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambios en Educación 5 (3), pp. 29-35. Disponible en <http://www.reice.net/arts/vil5num3/art3.pdf>. Consultado en junio del 2008.
Grompone, Rome o
2005 «Argumentos a favor de la participación en contra de sus defensores». En P. Zárate (ed.). Participación ciudadana y democracia. Perspectivas críticas y análisis de experiencias locales. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, pp. 9-85.
Kliksberg, Bernardo
2004 Más ética, más desarrollo. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial.
Morduchowicz, Alejandro
2003 Discursos de economía de la educación. Buenos Aires: Losada.
Muñoz, Fanni
2008 «Los caminos cruzados de la participación ciudadana en educación: entre el mejoramiento de la calidad de la educación y la construcción de ciudadanía. Un estudio de caso». Ponencia presentada al I Seminario de la Sociedad de Investigación Educativa Peruana. Arequipa, diciembre.
Nussbaum, Martha
1997 Justicia poética. Santiago de Chile: Andrés Bello.
Orealc-Unesco
2007 Educación de calidad para todos: un asunto de derechos humanos. Santiago de Chile.
